Çok Taraflı Kalkınma Bankalarının İşlevi: Borçlanma veya Kalkınma

Ülkelerin ekonomik büyümesi ve kalkınması konularıyla ilgilenen çoğu insan genellikle, Dünya Bankası, Asya Kalkınma Bankası, Avrupa Yatırım Bankası, Afrika Kalkınma Bankası gibi bazı büyük globâl veya bölgesel kalkınma bankalarını hakkında bilgi sahibidir.[1] Biz de, Susan Engel ve Adrian Bazbauers’ın Mart ayında yayınlanan makalesini okuyana kadar aynı durumdaydık.[2] Söz konusu yazıda yer alan tablodan anladığımız kadarıyla, “faaliyet halinde/ işlevsel” 29 kadar “çok taraflı kalkınma bankası/ Multilateral Development Banks (MDBs)” ndan oluşan bir sistem mevcuttur.

Bu olgudaki temel nedenler, anılan bankaların bir kısmının bölgesel çapta olması ve bu bankaların tümünü konu eden kapsamlı bir inceleme ya da akademik bir çalışmanın olmamasıdır. MDB’lerin bir sistem biçiminde çalışıp çalışmadıklarını; hem “borçlanma” hem de “kalkınmayı teşvik” konularındaki işlevlerini ve bu işlevlerini ne ölçüde yerine getirdiklerini yazımızın devamında ele almaya çalışacağız.

MDBs’nın Tanımı

MDB’ler, fakir ülkelerde ekonomik kalkınmayı teşvik etmek amacıyla iki veya daha fazla ülke tarafından yetkilendirilmiş uluslararası bir finans kuruluşudur. Çok taraflı kalkınma bankaları, gelişmiş ve gelişmekte olan üye ülkelerden oluşur. Bu kuruluşlar, yeni yolların inşası veya topluluklara temiz su sağlanması gibi sosyal ve ekonomik kalkınmayı destekleyen projeleri finanse etmek için üye ülkelere kredi ve hibe sağlar.

MDB’lerin en anlaşılır temel tanımı, “ekonomik büyüme ve sosyal kalkınma sağlamak amacıyla gelişmekte olan ülkelere, borç ve bilgi, teknoloji, mal-hizmet-teçhizat temini için kolaylıklar (finansal yardım) temin etmek üzere kurulmuş uluslararası kuruluşlar” olarak yapılmaktadır.[3] MDB, genellikle bölgesel ve çok uluslu kurumlar olup; asıl amaçları, “sürdürülebilir kalkınmanın” desteklenmesi ve “fakirliğin azaltılmasıdır”.

Genellikle uluslararası ve bölgesel nitelikte olan MDB’lar, faaliyetteki bölgelerinde edindikleri derin tecrübelerle üye ülkelerin ekonomik ve sosyal dönüşümlerine katkı sağlamaktadırlar. Bu kuruluşlardan küresel ölçekte tek olan Dünya Bankası, MDB’lerin en eskisi ve en büyüğüdür.

Sistemsel Olarak MDBs’

MDB fikri, yüz yılı aşkın süre önce uluslararası finansal sisteminde yaşanan “karmaşıklık” ve buna anti tez olarak “uluslararası parasal ve finansal işbirliğinin” ortaya çıkışından doğmuştur. Fikrin doğmasına etki eden temel faktörler, 1880’lerden itibaren Amerika kıtasında var olan finansal işbirliği, iki Dünya Savaşı arası yıllardaki uluslararası finansal işbirliği ve 1930’lardaki finansal kaos olgularıydı.[4] Keza Dünya Bankası’nın açıklamalarının çoğunda ÇKB fikri, Amerikalı Harry Dexter White ile İngiliz John Maynard Keynes’in önerilerine atfedilmektedir.

İlk MDB 1944 yılında, Bretton Woods müzakereleri ve Uluslararası Yeniden Yapılanma ve Kalkınma Bankası’nın -Dünya Bankası- kurulması yönündeki anlaşmayla oluştu. Sürecin devamında kurulan 30 MDBs -bunlardan sadece 29’u hâlihazırda işlevseldir- bu müzakerelerde ortaya konan yetkiler, yapılar ve yönetişim doğrultusunda hayata geçti. MDBs sistemine yapılan en yeni katılımlar bile -BRICS öncülüğünde kurulan Yeni Kalkınma Bankası (2014) ile Çin öncülüğünde kurulan Asya Altyapı Yatırım Bankası (2015)- başlangıçta tasarlanan plâna uygundur.

Susan Engel ve Adrian Bazbauers anılan yeni MDB’leri, mevcut MDB sisteminin neoliberal küresel yönetişim ve finans sistemine temelden meydan okumadığı yönündeki argümanları destekleyen bir oluşum olarak değerlendirilmektedir.

Refah döneminde (1946-1979 dolaylarında) kurulmuş ve “dengeli yatırım” ile “dengeli ekonomik kalkınmayı” teşvik eden Keynesyen kalkınma modelini desteklemişlerdir. Daha sonra bu model, Afrika’daki Arap Ekonomik Kalkınma Bankası (1974) ve OPEC Uluslararası Kalkınma Fonu (1976) gibi bölgesel, alt-bölgesel ve özelleştirilmiş kalkınma programlarını içerecek şekilde genişletilmiştir.

1980’lerde neoliberalizmin yükselişinin ardından ilk neoliberal MDB 1991’de ortaya çıktı: Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası. 1980’lerden itibaren kurulan diğer dokuz MDBs’i açıkça neoliberal biçimde tasarlanmış olmasa da, Dünya Bankası ve diğer önde gelen bankaların neoliberal paradigmayı benimsedikleri bilinmektedir. Keza daha küçük ÇKB’ler hakkında daha az şey biliniyor olmasına karşın, birçoğunun “neoliberal küresel finansal sistemin” değişen gereksinimlerine uyum sağlamak için “yeni hissedarları kabul etmek” zorunda kalmış olabilecekleri düşünülmektedir.

Bu bölümün sonuna geldiğimizde, günümüzde “işlevsel olarak mevcut” olan MDB’lerin listesi aşağıdaki tabloda sunulmuştur.

  Kaynak: Developing Economics, 26.03.2021

MDBs ve Borçlanma

MDB’ler, on dokuzuncu ve yirminci yüzyıllarda ortaya çıkan ve 1929 Büyük Buhranı ile doruğuna ulaşan bir dizi krizin sonucunda ortaya çıkan uluslararası finansal işbirliğinin genişlemesiyle kurulmaya başlanmıştı. Devletlere istihdamı ve kalkınmayı teşvik etmeye yetecek düzeyde yatırım akışı olmasını sağlamak üzere tasarlanmışlardı. Yine de, White ile Keynes Dünya Bankası’nı bir banka olarak inşa ederken, özel sermayeye bağımlı olan ve White’ın belirttiği üzere, “sermayenin kısmen vahşiyane ve pek de aydınlık olmayan güdülerinin” üstesinden gelemeyecek bir örgüt oluşturmuşlardı.

Bölgesel nitelikleri ağır basan MDB’lerin bir diğer özelliği de, bölgedeki ülke rejimlerine sadece söz konusu bölgede faaliyet gösterdikleri için borç vermeleri; rejimin meşruiyetine, insan haklarına saygısına veya kredinin yerel halka fayda sağlayıp sağlamadığına bakmazlardı.

MDB’ler, Küresel Güney’e borç verme teşvikleri sayesinde 1970’lerde “finansallaşmayı hızlandırdılar” ve 1982 Borç Krizi patladığında Dünya Bankası Küresel Kuzey’in borç tahsildarı haline geldi. Kısa süre önce yayınlanan bir Dünya Bankası raporuna göre, 2010-2020 arasında, yükselen piyasa ekonomilerinin ve gelişmekte olan ekonomilerin borçlarında son elli yılda yaşanan “en büyük, en hızlı ve en geniş kapsamlı artış” görüldüğü belirtildi.[5] Bu olgu, önceki üç borç krizinde de var olan “düşük faiz oranları” ve “finansal yenilikler” ile el ele gitmişti.

MDB’ler borçlanma ağlarıyla iç içedir ve doğrudan borç verenler, kolaylaştırıcılar, “sağduyulu” politika çerçevelerinin yaratıcıları, finansal yenilikçiler, riskten arındırma işlemleri yapanlar vb. olarak sistem içinde çok önemli bir rol oynamaktadırlar.  Dünya Bankası ile önde gelen bağışçı kurumların çağdaş kalkınma söylemi, “yardımın ötesine geçmeye” ve kalkınma için yüklenilen borçlanma düzeyinin artırılmasına yoğunlaşmıştır.

MDBs’ ve Kalkınma Söylemi

MDB’lerin çoğu olgunluk dönemlerine “Keynesyen modernleşme-refah sürecinde” ulaşmışlardır. Bununla birlikte MDB’ler, bankacılık temelli yapıları nedeniyle işlevlerine, “getiri sağlayan kâr garantili projeler” olarak odaklanma eğilimindeydiler. 1970’lerde temel ihtiyaçlar için büyük miktarlarda kredi verilmesiyle veya 1980’lerde Washington Uzlaşısı’nın ortaya çıkışıyla bile bu dürtü ortadan kalkmadı. Neoliberalizmin” insanî maliyeti” çok yüksek boyutlara ulaştığında, “kemer sıkma” politikasını önceleyen 1998 Post-Washington Uzlaşısı inşa edildi.[6]

2000’lerde ve 2010’ların başında yoksulluğun azaltılmasını ve insani gelişmeyi hedefleyen “Binyıl Kalkınma Hedefleri ve Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri” ile neoliberal gündeme kısa ve kısmen ilerici bir ara verildi.[7] Anılan bu hedefler, milyonlarca insanı yoksulluktan çıkarmaya, hayat kurtarmaya ve çocukların okula gitmesine yardımcı oldu; gebelikte anne ölümlerini azalttı; kadınlar için daha geniş fırsatlar sağladı; temiz suya erişimi artırdı ve birçok insanı ölümcül ve sakat bırakan hastalıklardan kurtardı.

Bununla birlikte bu bağlamda hazırlanan rapor, kadınların ve kızların güçlendirilmesinde; sürdürülebilir kalkınmanın ilerletilmesinde; çatışmalar, doğal afetler veya gıda ve enerji fiyatlarındaki dalgalanmalar gibi birçok krizin yıkıcı etkilerine karşı en savunmasız durumda olanların korunmasında kat edilmesi gereken çok yol olduğunu ortaya koymaktadır. Keza kentsel ve kırsal alan arasındaki farklar da raporda öne çıkmakta ve ürkütücü boyutlarda oldukları görülmektedir. Hedeflere ulaşmak için, herkese erişebilen ve herkesin, özellikle de yoksul ve dışlanmış olanların, ekonomik fırsatlardan yararlanmasını sağlayacak eşitlikçi ve kapsayıcı bir ekonomik büyümenin sağlanması gereği ortaya çıkmaktadır.[8]

Ancak daha sonra Yardımın Ötesinde (Beyond Aid) Programı ile sinekten yağ çıkarma (penny-pinching) pratiklerinin geri döndüğü görüldü. Alan Hudson ve Linnea Jonsson (2016), mevcut yönelimi tanımlamak için “retroliberal” terimini türetti: altyapının ekonomik büyümeyi kolaylaştırdığı yönündeki eski moda bakış açısı, devlet egemenliğine daha büyük oranda vurgu, kalkınmaya insan hakları temelli yaklaşımların terk edilmesi.[9]

BRICS ve Çin öncülüğünde kurulan iki yeni MDB, bu konudaki mevcut modelleri kopyaladı. Bunun yanında Dünya Bankası’nın kurucularından bazılarının tasarladığı “üye öncülüğündeki finansal işbirliği” gündeminden daha çok, “daha az kalkınma dostu” olan bir “bağış yapan-bağış alan modelini” uygulamaya başladı.

Yine de günümüzde “üye öncülüğündeki MDB’ler” varlığını sürdürmektedir. Bu bağlamda Küresel Güney’de yenilikçi ve büyüyen MDB örnekleri -özellikle Latin Amerika Kalkınma Bankası (CAF)- bulunmaktadır. Bu yenilikçi MDB’lerin “kalkınma söylem ve pratiğini” daha ilerici bir gündem yönünde şekillendirmelerinin mümkün olup olmadığını önümüzdeki zaman içinde birlikte göreceğiz.

MDBs’ Model Değişikliğinden Türkiye’ye Gönderme

Hudson ve Jonsson’ın “retroliberal” terimini ile geliştirdikleri: altyapının ekonomik büyümeyi kolaylaştırdığı ve devlet/kamu egemenliğine daha büyük oranda vurguyla, kalkınmaya insan hakları temelli yaklaşımların terk edilmesi şeklindeki yeni MDB modeli son 20 yıldır ülkemizde uygulanmaktadır.

Türkiye’deki pratiğin niteliğine yakından baktığımızda, kullanılan kaynakların özelleştirme geliri, kamu taşınmazlarının satışı ve ağırlıklı olarak yurt dışı finansmanla yapıldığı görülmektedir. Tek farkla ki, geri dönüşü olan yatırımlar –bir şekilde- çok sınırlı sayıdaki “yandaş gruplara” bırakılmıştır.

Söz konusu politikanın sonucunda ülke, “günlük yaşayan”, yurttaşlarına “umut veremez”, “borçları ve taahhütleri gücünü aşmış”, dinamik işgücünün “işsiz” dolaştığı, az sayıdaki “donanımlı iş gücünün” de ülkeyi terk etmiş veya etmek üzere olduğu, “yolsuzluğun” kol gezdiği bir fotoğraf vermektedir.

Dememiz o ki, popülizm yöntemiyle “çakma neoliberal” sistemin bu hale getirdiği Türkiye, giderek yöntem değiştiren MDBs sistemi için örnek olmalı ve bu “sulandırma” küreselleştirilmemelidir.

[1] “Top multilateral development banks - an overview”, Developmentaid.org.,22.10.2020, https://www.developmentaid.org/#!/news-stream/post/76903/top-multilateral-development-banks-an-overview

[2] Susan Engel and Adrian Bazbauers, “Multilateral Development Banks: A system of Debt or Development?”, Developing Economics, 26.03.2021, https://developingeconomics.org/2021/03/26/the-global-architecture-of-multilateral-development-banks/ 

[3] “Multilateral Development Banks:Overview and Issues for Congress”, Congressional Research Servis,s.1,  11.02.2020, https://fas.org/sgp/crs/row/R41170.pdf

[4] Engel & Bazbauers, agm.

[5] Ayhan Köse, Peter Nagle, Franziska Ohnsorge ve Naotaka Sugawara, “Global Waves of Debt, Causes and Consequences, The World Bank, 19.12 2019, s.111, https://www.worldbank.org/en/research/publication/waves-of-debt

[6] Bugünün dünya ekonomik düzenine biçim veren neoliberal yaklaşımlar 1970’lerde ortaya çıkmaya başladı ve 1980’lerden itibaren yaygınlık kazandı. Sovyet sisteminin dağılmaya başlamasıyla birlikte bu yaklaşım, iktisatçı John Williamson tarafından, 1989 yılında Washington Uzlaşısı (Washington Consensus) adı altında 10 ilke altında toplandı ve bu ilkeler o tarihten sonra neoliberal yaklaşımın “10 Emiri haline geldi”. Giderek bağımsızlıklarını yitiren ve ABD Hazine Bakanlığı’nın güdümü altına giren IMF ve Dünya Bankası, gelişmekte olan ülkelerle program kredisi ilişkisi kurmada” ön şart” olarak bu çerçeveyi dayatmayı sürdürdü. 

[7] Eylül 2010 Binyıl Kalkınma Hedefleri Zirvesi’nde, dünya liderleri iddialı bir eylem planı ortaya koydular. Bu plan, son tarih olarak belirlenen 2015 yılına kadar hedeflere ulaşmak için yapılması gerekenleri ana hatlarıyla belirleyen bir yol haritasıydı.;” What are the Sustainable Development Goals?”, UNDP, https://www.undp.org/sustainable-development-goals

[8] Annual Report 2020, UNDP, https://annualreport.undp.org/

[9] Alan Hudson ve Linnea Jonsson, “‘Beyond Aid’ for sustainable development”, Project Briefing, No.22, Mayıs 2009, https://cdn.odi.org/media/documents/4293.pdf