Ersin Dedekoca Ersin Dedekoca

Kamu-Özel Sektör İşbirliği: Neden, Niçin, Ne Kadar Kamu Garantisi

09 Eylül 2018
“ Özellikle 2008 Küresel krizinden sonra dünyada, artık sektörel ayırımlar değil, ülkelerin toplam borçları dikkate alınmakta; sektör ayırımlarından çok toplam borç yükü, risk hesaplarına dâhil edilmektedir. „
Kamu-Özel Sektör İşbirliği: Neden, Niçin, Ne Kadar Kamu Garantisi

Son dönemde medyada yer alan haber ve yorumlarda, kamu özel işbirliği (KÖİ) projelerinin Hazine’yi büyük bir garanti yükü altında bırakırken, yurttaşın da vergiler yoluyla, geçmediği köprü ve tedavi olmadığı hastane için para ödemeye başladığı yer almaktadır.

Bugünkü yazımızı KÖİ projelerinin finansman modellerine, kısa da olsa, daha yakından bakmaya ayırdık.

KÖİ Tanımı ve Dünyadaki Uygulamaları

Literatürde en sık kullanılan tanımı,"bir sözleşmeye dayalı olarak, yatırım ve hizmetlerin, projeye yönelik maliyet, risk ve getirilerinin, kamu ve özel sektör arasında paylaşılması yoluyla gerçekleştirilmesi" şeklindedir. Bir başka tanımlamaya göre KÖİ, kamu hizmeti olarak öngörülen ve devletten başka kimsenin yapamayacağı düşünülen, devletin bütünüyle çekilmek istemediği ve devletin katılımı olmaksızın özel sektörün tek başına üstlenmekten çekindiği hizmetlere özel sektörün katılımını sağlamak ve böylece devletlerin temel çıkmazı haline gelen finansman sorununu çözmek amacıyla geliştirilen bir modeldir. Model çeşitli yönleriyle, “özelleştirme, kamu imtiyaz özleşmesi ve Ortak girişim/müşterek teşebbüs ortaklığı/joint-venture, yap-işlet-devret” uygulamalarından farklıdır.

Söz konusu uygulamanın İngilizce karşılığı “Public Private Partnerships” olup, kısaca PPP olarak anılmaktadır. Dünya Bankası ve AB verilerine göre, gelişmekte olan ülkeler ve Avrupa’da bu modelin temsil ettiği sözleşme tutarları sırasıyla, 174 milyar Amerikan Doları ($) ve 290 milyar Euro.’dur.

1990-2017 arasında, gelişmekte olan ülkelerde toplam 5.800 adet KÖİ projesi gerçekleştirilmiş, bu projelerin toplam yatırım tutarı da 1.430 milyar $ olmuştur. Aşağıdaki grafik söz konusu olgunun yanında, KÖİ projelerinin anılan tür ülkelerde 2012’den bu yana tutar ve sayı olarak “hızla azaldığına” da işaret etmektedir.

Kaynak: Kalkınma Bakanlığı, Kamu-Özel İşbirliği Raporu 2017

Avrupa’ya baktığımızda da, 2016 yılı içinde finansal kapanışa ulaşan projelerin toplam değeri 12 milyar Euro’ya ulaştığını görmekteyiz. Avrupa’daki KÖİ projelerinin sayı ve tutarlarının yıllara göre dağılımını da aşağıdaki grafikte izleyebiliriz. Projeler 2016 yılında göreceli olarak artsa bile, “genel eğilimin azalma” yönünde olduğu anlaşılmaktadır. Kaldı ki, söz konusu rakamlar Türkiye’yi de içermekte olup, ülkemizdeki KÖİ artışının bu grafikteki etkisini de göz önünde tutmalıyız.

Kaynak: Kalkınma Bakanlığı, Kamu-Özel İşbirliği Raporu 2017

Başlangıçta, ülkelerin altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi için gereksinim duyulan finansmanı sağlamak üzere başvurulan bir yol olarak ortaya çıkmıştır. 1990’lı yıllarda Yap-İşlet-Devret (YİD) projeleriyle başlayan ve günümüzde KÖİ adını alan süreç, ilk olarak İngiltere’de, yol inşaatı için başladı. Günümüz Avrupa’sında bu modelin yüzde 80’i “ulaştırma”, gelişmekte olan ülkelerde ise “elektrik enerjisi” dalındadır.

KÖİ sürecinde zaman içinde yaşanan gelişim içinde, “özel sektör taşın altına elini koyarken, kamudan da çeşitli garantiler istenmesine” doğru dönüşüm yaşandı. Alım ve fiyat garantisiyle başlayan talepler, borç üstlenim garantilerine kadar genişledi. Bu projelere maliye politikası teorisinde “koşullu yükümlülük”* adı verildi.

KÖİ Yönteminin Ekonomik Etkileri

İktisat bilimine göre, bir projenin ekonomiye katkısı ve kaynakların doğru yerde kullanılıp kullanılmadığı başat bir önemi haizdir. Bunun teknik karşılığı da, bir projenin “ekonomik verimliliğe olan katkısıdır”.

Gelişmekte olan ülkelerin çoğunda “tasarruf açığı” olgusu söz konusudur. Bu nedenle bu tür ülkelerde bazı büyük projeler, aşırı iç ve dış borçlanmayla yapılmaktadır. Projenin yapım sürecindeki tüm harcamalar ekonomiyi büyütmektedir. Örneğin bir otoyol yapımında kullanılan çimento, ödenen işçi ücreti vb. harcamalar, inşaat süresince ekonomiye pozitif katkı yapmaktadır.

Ancak inşaat süreci sona erince, büyümeye katkısı açısından önemli olan ölçü, projenin “ekonomik verimliliğe olan katkısı” olmaktadır. Eğer proje doğru seçilmiş ve doğru yapılmışsa, girdi maliyetlerini düşüren, ürünün pazara ulaşımını ucuzlatan bir sonuç yaratmışsa, global ekonomiye katkısı “pozitif” yönde olacaktır. Bunun yerine, sadece biraz daha harcama yapılarak, kısa vadede GSMH şişirilsin düşüncesiyle yapılan projeler, değil verimliliği artırmak, ekonomiye yük olmaktadır.

Türkiye'deki KÖİ Uygulamaları

Ülkemizde, Yap-İşlet-Devret, Yap-İşlet, Yap-Kirala-Devret ve İşletme Hakkı Devre modellerini kapsamına alan KÖİ uygulamalarına baktığımızda 1986-2017 yılları arasında toplam 225 KÖİ projesinin uygulama sözleşmesinin imzalandığını görmekteyiz. Bu projelerden 191’i işletme halinde olup, 34’ünün finansal kapanışı yapılmış, ya da yapımı sürmektedir. Uygulamanın yıllara göre seyrini aşağıdaki grafikte izleyebiliriz.

Kaynak: Kalkınma Bakanlığı, Kamu-Özel İşbirliği Raporu 2017

Halihazırda, toplam yatırım tutarı 40.5 milyar $ olan yapımı süren 34 KÖİ projenin, yatırım tutarı büyüklüğü yönünden ilk 10’u aşağıda gösterilmiştir:

Kaynak: Kalkınma Bakanlığı

Yasal Alt Yapı

Bu alandaki temel yasa 3996 sayılı Yap-İşlet-Devret (YİD) Kanunundur. Anılan Kanun’da 2008 ve 2013 yıllarında yapılan değişikliklerle, YİD’in uygulama alanı genişletildi. Buna ek olarak Hazine garantilerini düzenleyen 4749 sayılı Kamu Borç Yönetimi Kanunu’nda da önemli değişiklikler yapıldı. 2013 yılında, söz konusu Kanun’un 8. maddesinde yapılan değişikliklerle, Hazinenin verdiği garantilerin kapsamı genişletildi. Söz konusu değişiklikle, “koşullu yükümlülüklerden” doğacak borç ve alacaklar, Hazine hesaplarına değil, ihaleyi yapan kuruluşun defterine yazılabilir hale getirilmiş oldu.

Ülkemizdeki KÖİ bağlamında yapılan en önemli değişiklik 2013 yılında yapıldı. KÖİ projeleri için özel sektörün aldığı dış borçları, koşullar oluşunca, gerektiğinde Hazine’nin üstlenebilmesi için 4749 sayılı Kanunun 8. Maddesine bir ek yapıldı. Yapılan bu değişiklikle Hazine’nin, 1980 sonrasında ilk defa, özel sektörün dış borcunu, dolaylı da olsa, üstlenmesinin yolu açılmış oldu.

Bütün bu değişikliklerin ana amaçlarından başta geleni, projeler için alınan borçların kamu hesaplarında gösterilmemesidir. Normal olarak kamunun yapacağı büyük projeler için alınacak borçlar, devletin bir kurumunun yükümlülüklerini büyütecektir. KÖİ uygulaması ile bu rakamlar özel sektörün bilânço kayıtlarına aktarılmış olmaktadır. Oysa, özellikle 2008 Küresel krizinden sonra dünyada, artık sektörel ayırımlar değil, ülkelerin toplam borçları dikkate alınmakta; sektör ayırımlarından çok toplam borç yükü, risk hesaplarına dâhil edilmektedir.

Dış Borç Bağlamında Hazine Garantili Borç Stoku 

Hazine Müşteşarlığı’nın son açıkladığı 31 Mart 2018 tarihli verilere göre, Hazine garantili dış borç stoku 14.2 milyar $ oldu. 2009’da bu sayı 6.6 milyar $’dı. 8 yıldaki artış yüzde 114 olarak gerçekleşti. Bu tür garantili borçların son 21 yıllık seyri aşağıdaki grafikte izlenebilmektedir.

Kaynak: Hazine Müsteşarlığı

Diğer yandan, 2009’da 876 milyon $ olan kamu bankalarının Hazine garantili dış borç stoku, 2018’in ilk çeyreği sonu itibarıyla 8.8 milyar $’a ulaştı. Bu kırılımda son 8 yıldaki artış oranı yüzde 905’e karşılık gelmektedir. Bu büyük artışta, otoyol, köprü ve şehir hastaneleri için uygulanan KÖİ projelerinin etkili olduğu bilinen bir gerçektir.

Türkiye'deki KÖİ Projelerinin Büyüklükleri ve Finansmanındaki Gariplikler

Ülkemizde büyük projeler için bankalardan finansman temin etmek, kredileme süreci, istenen teminatlar ve aranan “öz kaynak” yönlerinden oldukça zordur. İşte bu aşamada yatırım tutarı büyük, inşaat ve işletme süresi uzun, özel verimlilik sorunları olan projelerin yüklenicileri, iç piyasalarda ve/veya dışarıda kredi bulabilmek, bankaları ikna edebilmek için, ihaleyi veren makamdan çeşitli garantiler isterler.

1990’lı yıllarda enerji ağırlıklı projelerle gündeme gelen YİD projelerinde, bir yandan girdi garantisi verilirken, öte yandan üretilen elektriğin alımına hem de belirli bir fiyat üzerinden garanti veriliyordu. Girdisi, üretimi, satışı ve fiyatı “kamu tarafından garanti edilen” bir projeye iç ve/veya dış bankalardan kredi temin oldukça kolay oluyordu.

Bilindiği gibi Hazine, KİT’lerin, belediyelerin ve TCK, DSİ gibi kamu kurum ve kuruluşlarının büyük projelerine, geçmişten beri kredi bulmakta ve borç geri ödeme garantisi vermektedir. Eğer bu kuruluşlar ödemezse, verdiği garantinin sonucu Hazine borcu öder ve merkezi idare bütçesinden karşılanır. Bugün için bu tür “geleneksel garanti” stokunun toplamı 13,2 milyar $’dır.

Buna ek olarak, özellikle 2009 yılından sonra hızla büyüyen, KÖİ projelerine verilen garantiler ve borç üstlenim anlaşmaları bulunmaktadır. Kalkınma Bakanlığı’nın en son verilerine göre, “bu projelerin toplam sözleşme değeri 129.5 milyar $”; bu sözleşmelerin “yatırım tutarı ise 58.6 milyar $”dır.

Yukarıdaki iki rakamdan ilki, “devletin vazgeçtiği geliri”, ikincisi de “devletin özel sektörden temin etmesini istediği krediyi” temsil etmektedir. Sözleşme değeri, en basit anlatımıyla, devletin köprüden, havaalanından, tünelden, karayolundan, limandan 20-25 yılda elde edeceği gelirin, bugünkü para ile (bugünkü değere indirgenmiş miktar) hesaplanmasıdır. Yani Ulaştırma Bakanlığı (TCK veya DHMİ) kendisi projeyi yapsaydı 20-25 boyunca elde edeceği gelirlerin toplamının bugünkü değeri 500 milyar lira (129.5 milyar $) olacaktı. Buna karşılık yatırım değeri, bu kadar gelirinden vaz geçilen KÖİ projelerinin yatırım tutarını göstermektedir. Diğer bir anlatımla devlet, 20 yılda kasasına girecek olan 129.5 milyar $’lık gelirden vazgeçip, özel sektöre “gel 58.6 milyar $ tutarındaki yatırımı, borç bul sen yap” demektedir.**

Devletin bu işle ilgili düşüncesine baktığımızda, kendisinin 59 milyar dolarlık yatırımı aynı anda yapamayacağından; bu kadar büyük borcun altına girip, Hazine’yi borçlandırırsa, zaten çok şişmiş olan Türkiye’nin borç rakamlarının daha da şişeceğinden, piyasalara yanlış görüntü verileceğinden endişe ettiği anlaşılıyor. Borçlar doğrudan Hazine’ye yazılması yerine, “koşullu yükümlülük” olarak, bütçe dışında bir şirkette yazılmasını yeğlemektedir. Oysa yukarıda da söylediğimiz gibi, dış borç kimin defterinde yazılı olursa olsun, yabancılar onu Türkiye hesabında değerlendirmektedir.

Öte yandan devletin yükü sadece gelir kaybı değil. Bir de, köprü, tünel geçişlerinde olduğu gibi, verilen geçiş garantilerinden az araç geçişi karşılığında ödenecek olan paralar şeklinde, bütçeden ödemek zorunda olduğu doğrudan yükümlülükler bulunmaktadır. (Bu yıl bütçeye 3,6 milyar lira ödenek tahsis edildi)

Bu ödemelere ilave olarak sağlık sektöründe, ödenecek olan kiralar bulunmaktadır. Konunun uzmanlarından Prof. Dr. Uğur Emek, “2016 yılı ortası itibariyle 20 sağlık tesisinin (şehir hastaneleri) yatırım bedeli 10,2 milyar Euro ve Sağlık Bakanlığı’nın bu tesisler için ödeyeceği kira (doğrudan yükümlülük) yıllık toplamda (kira+isteğe bağlı hizmet bedeli) 2,280 milyar Euro’dur. Bu kiraların 25 yıl boyunca toplam tutarı 57 milyar Euro’ya ulaşmaktadır. Keza bu ödemeler, finansmanın sağlandığı para cinsinin ülkesinde gerçekleşen enflasyonla güncellenecektir.” demektedir.(Bu iş için 2018 bütçesine bu ödemeler için 6 milyar TL ödenek kondu)***

Sonuç Yerine

Son beş yılda, İsveç gibi birçok ülke, bütçeye getirdiği yük nedeniyle KÖİ projelerinden vazgeçtiği ve globalde azalmasına karşın, tersine ülkemizde giderek artması ve bu yolla;

-Bütçe yükü oluşması (vazgeçilen gelir),

-Verilen garantiler nedeniyle, hizmet almayanların vergilerinden ödeme yapılmak zorunda kalınması,

-Döviz cinsinden garantilerin yarattığı kur farkı yükü,

gibi, gerçekten bir “garabet” söz konusudur.

Böylesi bir uygulamaya bu kadar yüklenmenin, çok büyük tutarlı ve “toplumsal yararı ve ekonomik etkisi tartışmalı” bu projelere hep birlikte başlanmasının ardındaki düşünce yapısını bulmakta gerçekten zorlanmaktayız.

Devlet, milyarlarca TL uzun vadeli gelirden vaz geçip, bütün projeleri aynı anda başlatmasa; üstüne bir de milyarlarca TL harcama yapmasa; yatırımları, çok uzun olmayan bir şekilde zamana yaymış olsa idi, acaba nasıl bir sonuç olurdu? Kesinlikle, “daha olumlu ve yararlı” bir sonuç elde edilirdi. Bir diğer araştırılması gereken bir soru: Bütün yatırımları aynı anda yapmak, büyümeye, daha önemlisi, kalkınmaya ne kadar katkı sağlamaktadır?

Bu sistemde değişim yapılabilir mi? Evet, ama ön koşulu var: Uzun bir geçmişi olan “kamu eliyle zengin yaratma” sisteminin, akılcı bir modele evrilmesi gerekir. Burada da hukuk, denetim, kuvvetler ayrılığı, demokrasi ile, siyaset yapma modelinin kökten değişmesinin öncelenmesi devreye girmektedir.

Özün özü: Örtük ve kamu çıkarına aykırı işleri, ancak şeffaflık ve hesap vericilik engelleyebilir..

(*): OECD’ye göre üç tür koşullu yükümlülük söz konusudur. i) Kamu kredi garantileri, ii) KÖ projelerinden gelen yükümlülükler ve iii) Kamu destekli sigorta sistemleri.

(**): Terimlerin açıklamaları ve örnekleme, Sn. Hakan Özyıldız’ın bloğundaki “Kamu Özel Sektör İş bilirliği projelerine bu kadar garanti verilmeli mi?” başlıklı, 6.01.2018 tarihli yazısından alınmıştır.

(***):http://uemek.blogspot.com.tr/2016/10/kamu-ozel-isbirligi-koi-sozlesmelerinde.html

Yorumlar